眾律國際法律事務所/眾律國際專利商標事務所

By Rébecca Escaffre, Intern at Zoomlaw Attorneys-at-Law

RCA established subsidiaries in Taiwan between 1967 and 1970, running electronics production operations for 22 years. RCA was taken over by GE in 1986 and sold to Thomson Consumer Electronics (Thomson’s US subsidiary) in 1987 whose name turned into Technicolor in 2010. From 1988 to 1992, Thomson Consumer Electronics owned and operated the facility. It shut down in 1992.

The company RCA voluntarily poured organic solvents on the ground, leading to soil and groundwater pollution. It contaminated the worker’s water supplies and potable water. 1300 workers discovered they suffered from cancer amongst which 221 deceased. The workers and their families constituted an employees association which filed a lawsuit in 2006 for damage compensation, under article 41 of the Code of Civil Procedure. Plaintiffs’ claims amounted to 2.7 billion Taiwan dollars. This case is one of the first and most signicant class action lawsuit in Taiwan's legal history. 

The Court declares Technicolor, Thomson Consumer Electronics (Bermuda) Ltd. and RCA jointly responsible for the said pollutions and, therefore, jointly liable to compensate the resulting damages. The court orders the payment of 564.4 million Taiwan dollars. 

                                                 Points of contention

 -    Did the defendant companies constituted a tort under articles 184 and 185 of the Civil Code? I.e. do they have to compensate the damage then generated? 

 -    Shall RCA be held responsible for the said damages according to article 184 of the Civil Code? Shall Technicolor, Technicolor USA, Inc., Thomson Consumer Electronics (Bermuda) Ltd., GE be held responsible for the said damages according to article 185 of the Civil Code?

 -    If the Court lifts the corporate veil, will defendants Technicolor, Technicolor USA, Inc., Thomson Consumer Electronics (Bermuda) Ltd., GE, be held responsible for the said damages?[1]

 -    Is prescription alleged by the defendants valid?

黑心食品對人格權侵害的現行民法救濟手段

范國華*、陳仁豪**、蔡昆洲***、黃文政****

一、     前言

新北市地方法院的判決結果，讓許多人非常失望，消費者僅僅獲得依購買單據計算飲料購買金額的微薄賠償[1]。判決的關鍵在於，消費者一方很難證明自己的健康權因飲用塑化劑飲料受有「損害」。許多人因此認為，民事法在食安事件中能扮演的角色相當有限。然而，民法不只提供損害賠償的請求權，如能排除消費者因飲用塑化劑飲料所受身體權之侵害，才是真正正本清源解決問題之法。在這次食安事件中，我們若因食用問題油導致戴奧辛或其他有毒物質進入體內，真正的解決之道，應該是從哪裡來就回哪裡去，將我們因食用問題油可能殘存體內的有毒物質排出。

二、     身體健康權與身體自主權在憲法上的定位

首先，身體健康權以及自主權於我國憲法第二章關於人民權利義務當中並無明文規範，然而李震山大法官認為，身體健康為國際公約所明文揭示，為基本人權之重要內涵，不待國家意志同意創設，即先於國家存在，應為先驗性之固有權，不論憲法有無明文規定，國家均應予以保障^[2]。此外基於民主、法治國原則重視人民權益保障之思想，人民生活利益若具有根本重要性，即便憲法當中並無明文規範，解釋上仍可透過憲法第22條概括條款納入基本權之保障，得到身體權應受憲法保障之相同結論^[3]。

其次，身體權作為人格權的一環，其內涵可分為身體自由、身體健康的完整不受侵害以及對身體的自主決定。

就人身自由部分，憲法第8條有明文規範，為層級化法律保留原則當中最嚴格之保障，並由此衍伸出正當法定程序之要求，釋憲實務上，司法院大法官亦於釋字384、392、535、588、710等多號解釋當中，多次闡述人身自由之保障及其內涵。

就身體健康權部分，此項權利係為保障人的身體完整性，包括外在形體與內在之器官、組織均係身體健康之範圍^[4]。按「國家為增進民族健康，應普遍推行衛生保健事業及公醫制度。」、「國家應推行全民健康保險，並促進現代和傳統醫藥之研究發展。」、「國家對於身心障礙者之保險與就醫、無障礙環境之建構、教育訓練與就業輔導及生活維護與救助，應予保障，並扶助其自立與發展。」、「國家應重視社會救助、福利服務、國民就業、社會保險及醫療保健等社會福利工作，對於社會救助和國民就業等救濟性支出應優先編列。」分別為憲法本文第157條以及增修條文第10條第5項、7項、8項當中明定，得以此推導出國家負有保障及促進人民身體健康之義務。釋憲實務上，於釋字414、476號，大法官也強調國民身心健康維護保障之重要公益性。

就身體自主權部分，身體健康為每個人人格發展之一切基礎，基於對身體權之完整保障，除了承認身體健康權之完整不受侵害以外，更應進一步將個人對於身體之自主決定權加以獨立出來，消極而言，身體自主權得以衍伸出不受外在傷害之權利，積極而言，個人得基於自由意志以及自我負責原則，而決定與他人發生親密關係(性自主權)或接受醫師之手術、治療。因此從保護法益以及權利之特性來看，均與身體健康權具有不同面向，學者主張應加以區分，且參考美國大法官Benjamin Cardozo之名言「每一個心智健全之成年人均有權利決定其身體要接受何種處置」^[5]，應有將身體自主權建立為獨立之權利保障，以使身體權受到完整全面性保障之必要。任何剝奪或限制個人對自己身體操控之主體地位，將構成人性尊嚴最上位概念之嚴重侵害，涉及人之生存基礎以及人格外在形象之侵害，應具有為憲法位階保障之必要^[6]。

綜上，基於身體自主權所具有消極不受傷害以及積極同意醫療救治之內涵，學者認為，有必要在權利譜系中，新增獨立之「身體自主權」，共同成為人格權之一環，以保護個人「知的利益」以及「決定的自由」^[7]。且即便未受有財產損害，仍得主張非財產損害賠償。並課與主張自主權受侵害之一方負有舉證「若知其情，則不會同意」之責任，如此可避免身體自主權過度寬鬆，並平衡保障人格發展之自我決定權^[8]。

三、     經濟、社會與文化權利國際公約的相關規範與對我國法的解釋影響

由於我國已依兩公約施行法，使兩公約內容有我國國內法效力[9]。因此在進入民法解釋討論前，從體系上，應將兩公約具有的解釋參考功能點出。因為依據兩公約施行法第4條，各級政府機關行使其職權，應符合兩公約有關人權保障之規定，避

免侵害人權，保護人民不受他人侵害，並應積極促進各項人權之實現。這裡的政府機關，當然包括法院在內，因此法院在適用實體法做出判決時，應考量其法律解釋是否符合兩公約有關人權保障之規定，包括解釋運用民法第18條有關人格權之規範，是否使其能發揮保障人權的功能。

經濟、社會與文化權利國際公約第十二條(作為國際上對健康權保障之重要法源)規定：

一、本公約締約各國承認人人有權享有能達到的最高的體質和心理健康的標準。

二、本公約締約各國為充分實現這一權利而採取的步驟應包括為達到下列目標所需的步驟：

(1)減低死胎率和嬰兒死亡率，和使兒童得到健康的發育；

(2)改善環境衛生和工業衛生的各個方面；

(3)預防、治療和控制傳染病、風土病、職業病以及其他的疾病；

(4)創造保證人人在患病時能得到醫療照顧的條件。

其中12條第2款及第3款，改善工業衛生包括食品製造的安全衛生，且締約國負有治療、控制疾病之義務。因此藉由公約之規定，推導出國家於食品內容未依業界常規製作，添加對人體健康有損害可能之物質時，應善盡照顧人民、排除人民健康受侵害疑慮之義務，對此法院於個案判決中，應將上開意旨納入考量以解釋適用法律。

依照社會經濟文化公約要求國家關於健康權之義務，通常被認為是限定與漸進的義務。由於國家應給予人民健康權之程度，與國家財源有密切關係，難以求得普遍有效之標準，因此公約係要求締約國承諾盡其最大努力以逐漸實現公約所揭示的權利^[10]。然而即便健康權在性質上為限定及漸進式權利，學者仍認為，有別於政治權為宣示性質，公約締約國在承擔健康權義務上應逐漸提高其權利之實現及保障，因此具有拘束力^[11]。

四、     損害賠償請求在法律上之困境

我國新北地方法院在昱伸公司塑化劑一案中指出，由於消費者保護團體無法證明其健康權因飲用塑化劑飲料受有「損害」，法院因此僅僅要求廠商返還消費者憑購買單據支出的飲料購買金額，否決消費者一方懲罰性賠償之請求，甚至也否決消費者一方醫療費用之請求。隨後，立法院雖修正食品安全衛生管理法第54條，針對消費者可能的非財產上之損害，如消費者不易或不能證明其實際損害額時，得請求法院依侵害情節，以每人每一事件新臺幣五百元以上三萬元以下計算損害金額。然而，且不論法律上是否很難證明吃了有毒食物，被害人到底受有甚麼非財產上的損害，縱然依該條規定，也僅僅是為被害人爭取到非財產上損害最高新台幣三萬元之賠償。此外，這樣的最高賠償額，不僅太低，無法在經濟上對廠商創造嚇阻效應，而且沒有解決真正的問題─如果我吃下的有毒物不像塑化劑可以排除而會殘留在我的身體內，我該如何依據民法請求廠商排除對我身體之侵害，回復食用前的自然原狀呢？

實際上，當消費者保護團體無法證明消費者個人因飲用含塑化劑之飲料，究竟對該個人之健康權有何損害時，這件訴訟的命運早已決定。質言之，民事上的損害賠償強調，無損害，即無賠償。選擇用消費者保護法第7或第8條作為請求權基礎，儘管廠商無過失仍應負責[12]，仍然無法逃避必須證明有損害方有賠償、消費者個人健康權受有損害與飲用含塑化劑之飲料之間必須存有因果關係等法律要件[13]。當科學證據指出，必須有很高的塑化劑攝取量方才可能對人體健康有害，且此一假設在科學上還不確定時，選擇走損害賠償，無疑是讓受害的消費者在法律上走入了死胡同[14]。我們不禁要問，法律上還有甚麼可用的手段(請求權基礎)，可以用以協助受害的消費者排除侵害。

五、     民法第18條人格權之運用

(一)  人格權的擴大：

1.     一般人格權的承認

從比較法的觀點，隨著科技的發展與媒體的演進，二戰後德國聯邦最高法院(BGH)在Schacht [15]一案中承認一般人格權的存在，某個雜誌在報導中指出，Dr. Schacht被指曾經擔任納粹時代國家銀行總裁，Dr. Schacht的律師要求法院更正，而德國聯邦最高法院在該案中，以「基本法」(Basic Law, Grundgesetz)第1條的人性尊嚴與第2條自由發展人格之權利為基礎，在德國民法第823條第一項之框架下，推導出一般人格權，並使此項權利成為往後發展許多個別人格權之基礎[16]。然而，為避免濫訴，德國聯邦最高法院將保護限於對人格權顯著之侵害[17]。並且，法院要求人格權之侵害，並非直接確立，法院必須權衡原被告雙方之利益，特別是在媒體侵權事件中，被告言論自由權之考量[18]。

我國民法則於第18規定，人格權受侵害時，得請求法院除去其侵害；有受侵害之虞時，得請求防止之。我國民法本身即設有此一「一般人格權」之條款。依據民法195條第1項，不同於德國聯邦最高法院將對人格權之保護限於顯著之侵害，該條將對他人之身體、健康、名譽、自由、信用、隱私、貞操之不法侵害都列入保護，而針對在「身體、健康、名譽、自由、信用、隱私、貞操」以外之人格利益，才限於侵害情節重大。

晚近，人格權在我國司法實務上的保護不斷地擴大，不僅釋字第603號解釋，在憲法解釋上公開肯定隱私權為不可或缺的基本人權，乃「基於人性尊嚴與個人主體性之維護與人格發展之完整」所建構之權利，進而肯定維護人性尊嚴，乃人格權實踐之目的[19]。我國法院尚肯定諸如居住安寧[20]、禁止嚴重私密行為外洩[21]等人格權概念上外圍延伸的人格權利益。針對人格權存在的地域外延如居住環境安寧與隱私尚且肯定應受保護，舉輕以明重，何況個人人權格存在之不可缺之附麗─身體自主權呢？

2.     主張身體自主權

民法第195條第1項，明文將身體權納入人格權保護的範圍。因此，「身體權」是民法明文承認之獨立人格權利。所謂身體權，在概念上應含括對於自己身體的自主決定權，否則人無疑淪為奴隸，連基本的人身自由權都沒有。無論是刑法第277條之傷害罪、第221條妨礙性自主罪等，都是在保障一個人對自己身體的自主權。前者當得到被害人同意時，有阻卻違法效果，身體的完整性可以被傷害，例如籃球比賽中球員間因衝撞造成之傷害[22]。後者在保障一個人對於是否與他人從事性行為，有自主決定之權利。這些條文的存在都證明了，「身體自主權」是「身體權」保障之核心。

在是否有墮胎選擇自由權的爭議中[23]，也體現了懷孕婦女個人是否有決定生育的自主權此一爭議[24]。由此可見身體自主權概念在實務上的延伸，以不僅止於消極的人身自由、受同意後的傷害等[25]，尚可能擴及是否積極面有決定是否持續懷孕之權利[26]。

身體自主權，如上所述，多半廣泛用於人的身體自主決定，特別當外物入侵人體時，必先得其同意。日常生活中最多的應用，就是醫療行為上的身體自主權與告知後同意[27]。醫師要進行醫療行為，必先告知病患種種資訊後，得其同意後方得進行，特別是侵入人體之治療。同理可知，當消費者食用不符合我國食安安全管制標準下的問題油時，絕難想像消費者於購買當下，同意攝取此等不合法規範要求之油。質言之，欠缺消費者之同意，這樣的油被食用，可能已構成對消費者身體權之侵害。

3.     主張健康權

對於身體上健康權的侵害，包括疾病如癌症、感染病毒如愛滋病在內都算，但不免讓人疑惑[28]，是否也包含未經消費主同意下自問題由攝入體內的有毒物質如戴奧辛。然而，主張健康權的困難點在於，必須透過醫學去確定某種健康權侵害與損害之間是否有因果關係[29]，而醫學上卻往往意見分歧、難有確定的答案[30]。同時，從損害賠償請求的當下，到真正有後遺症發生潛伏期已過，往往要很多年，英國Fairchild[31]一案即為適例。事實上，儘管法院有時為了公平，會將證明某種健康權侵害與損害之間是否有因果關係的舉證責任，從原告轉移到被告一方，仍然不能一般性地降低原告提起此種訴訟的困難度。然而，身體自主權的主張與身體健康權的主張有時難以區分，但區分的實益在於，在訴訟上主張身體自主權的難度低於身體健康權[32]。

(二)  食品安全衛生管理法第15條之違反不以科學上對人體健康有害為限

前文已述，當訴訟上的請求是針對消費者「健康權」之「損害」時，將陷入是否有「科學證據」能「確定」證明食用塑化劑對人體的健康權有損害之泥沼。相反的，當訴訟上的請求是針對消費者「身體自主權」之「侵害」時，依據民法第18條，人格權受侵害時，得請求法院除去其侵害。本條的設計，類似民法第767條。依據民法第767條，所有人對於妨害其所有權者，得請求除去之。妨害個人之所有物，民法上尚賦予除去妨害之權利，舉輕以明重，何況今日攝取不法食用油所妨害的，乃是人格權所附麗之身體。同時，民法第18條只要有侵害就能請求排除，不以造成損害為限。這樣對於權利保護的界線放寬，不僅與物上請求權的設計相符，更符合憲法上保障人格權藉以維護人性尊嚴之精神。

除此之外，細觀食品安全衛生安全管理第15條，不得製造、加工、調配、包裝、運

送、貯存、販賣、輸入、輸出、作為贈品或公開陳列之食品或食品添加物，不以含有害人體健康之物質或異物為限，尚包括變質、腐敗或有毒之食品。由前述塑化劑判決中的科學證人證言可知，有毒的塑化劑，不一定對人體健康有害[33]。事實上吃了腐敗的食物，也不一定對人體健康有害，但這些都是食品安全衛生管理法第15條所禁止之行為。食品安全衛生管理法所禁止的，不只是科學上證明對人體健康有害的食品，還包括依社會通念以及營業常規不應食用的食品，例如腐敗或變質的食品。整個食品安全管制，目的在於劃出足堪食用的食品範圍。

從比較法的觀點，「歐盟一般食品規則」(REGULATION (EC) No 178/2002 OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL of 28 January 2002 laying down the general principles and requirements of food law, establishing the European Food Safety Authority and  laying  down procedures in matters of food safety)第14條可資參照。該條第1項要求，不安全的食品，不能上市[34]。所謂不能上市的不安全食品，除對人體健康有害外，尚包括不適合人類食用的食品[35]，一如我國法也禁止販賣腐爛的食品。該條第5項並指出，在判定任何食品是否具不適於人類食用時，應考慮該食品「原先即未預設供應給人類食用」、或已被異物或他物污染、或腐敗、惡化或腐爛[36]。因此，不僅我國禁止上市的食品，不限於科學上證明對人體有害的食品，歐盟亦然[37]。對於歐盟與我國，廢油或飼料油的預設的生產目的，即非供人類食用，廠商的混油行為，無須經科學認定對人類健康有害，才違反相關食品行政規範。

因此，摻有飼料油或廢油的食用油，無論其是否在科學上對人體有害，就是違反食品安全衛生管理第15條之不得製造或公開陳列之食品。故而廠商此等違法行為，實已構成對消費者身體自主權「不法」之侵害，其違法性之認定應無疑慮。

(三)  如何排除對身體自主權之侵害

自食安危機發生後，許多論者紛紛由行政法或刑法之觀點，提出預防補救之道。然而，現在針對消費者可能的民事救濟呢？討論上似乎付之闕如。縱然毒油中所含之戴奧辛，並未超標，戴奧辛難道是你我樂意且同意留在體內之物？一個真正積極且正面解決問題的主張應是，如何排除食用問題油後可能已經殘存於體內、無法靠人體自行排除之有毒或重金屬物質。

我們認為，當在訴訟上主張民法第18條時，目的在排除侵害，假使醫學上排除之有毒或重金屬物質可行，法院應命不法廠商支付運用醫學技術排除受害消費者體內殘存有毒物質之費用。假使醫學上目前仍缺乏排除之有效手段，法院應命不法廠商盡其最大努力，即便現階段科學技術尚無解決之道，亦應透過出資成立研究基金之方式，並邀集專家學者，研究如何運用醫學技術排除受害消費者體內殘存之有毒物質，使排除侵害在現實世界中成為可能。

WTO爭端解決機制對國家食品安全規範的審查基準

─留給各國的食品安全管制的空間有多少─

眾律國際法律事務所  黃文政

 2014.11.10

一、               前言

題目說明了本文的目的。了解WTO爭端解決機制對國家食品安全規範的審查密度，意義在於說明WTO留給各國、包括我國在內的食品安全管制的空間有多少。在食安危機的當下，目前國內各方都在主張提高食安管制高度，包括民間團體推動讓基因改造食品退出中小學營養午餐。然而，各界有無想過，我們的國內法，是否受更高一層的 WTO法所牽制呢？

二、               WTO爭端解決機制對國家食品安全規範的審查基準

首先，國際法沒有正式對審查基準的定義，這是一個從國內法衍生的概念。國際法上的「司法審查基準」(standard of review)，是指一個國際司法爭端解決機構對於國家活動的審查密度(或干預)有多深。多數認為，國際司法爭端解決機構的審查，應盡量尊重國家的決定，採取低密度的審查基準，因為國際司法爭端解決機構本身往往缺乏經驗與專業去審查國內食品安全規範可能涉及的科學與技術爭議。更重要的是，審查密度的高低或深淺，往往涉及一國在參與多邊貿易機制下(WTO機制)下所失去的主權多寡。因此，許多論者認為，應該盡量保留一國以民主機制決定風險(包含食品風險)應如何管理的權力。更甚者，論者們質疑，在高技術領域如食品安全，司法機制難道是適合處理食安議題、取代會員國國內行政機關其行政決定之良好平台嗎？

然而，盡管理論上國際司法爭端解決機制從能力、經驗與維護各國主權的考量下，都應該盡量尊重各國行政機關對於其本國食品安管制鬆嚴之決定，在實踐上，WTO上訴機構(WTO爭端解決機制最高審)在「歐體荷爾蒙案」(European Communities-Measures Concerning Meat and Meat Products)指出，無論是完全尊重會員國(full deference)或是重新審查(de novo review)，都不是WTO爭端解決機制應用於審查會員國措施的審查基準。WTO爭端解決瞭解書第11條，要求爭端解決小組(WTO爭端解決機制第一審)對事實做出「客觀性評估」(objective assessment)，所以既非完全尊重會員國對於食品安全規範之決定，亦非任由WTO爭端解決機制對會員國食品安全規範重新審查。此外，一如大師Jackson指出，如將國際司法爭端解決機制的審查密度壓低到只剩程序性審查(不作任何實體議題審查)，將使該國際司法爭端解決機制無法發揮維護國際實體協定規則運行之功能，特別是該國際實體協定規則中所蘊含締約國家間權利與義務的平衡。

更甚者，盡管WTO爭端解決機制對於科學與技術議題缺乏專業與經驗，WTO實體協定均要求爭端解決機制審查特定會員國的食品安全規範，就保護公眾健康而言，是否「必要」。「必要性」的要求，蘊含所欲採取的食安措施，作為手段，在科學上必須能達成管制目的；如果存在多個在科學效果上同樣能達成管制目的的限制措施，應採取限制貿易最小之措施；仍應比較管制所欲維護的利益如食品安全，與所犧牲的貿易利益是否相當。「必要性」測試的操作，以科學為緯，類似國內法上「比例原則」之要求。

最後，不同於國內法行政爭訟的當事人兩造往往是行政機關與當事人，國內法院還能假設在專業能力上行政機關比原告當事人更懂風險管制，在權力分立上行政機關相較於法院更適宜處理食安管制鬆嚴，因此國內法院會比較站在尊重行政機關的立場，採取低密度的審查基準，原則上尊重行政機關的食品安全決定。WTO爭端解決機制的兩造當事人都是國家，都有能力與經驗去決定食安管制該鬆或該嚴，都有足夠的科學調查能力，且WTO爭端解決機制更必須在兩造當事國間保持中立。這樣的結果導致WTO爭端解決機制，不僅協定上WTO爭端解決瞭解書第11條要求其採取「客觀性評估」(objective assessment)，不能完全尊重被告國的食品安全規範決定，實際上為了徹底在原被告國間保持司法上該有的中立，也不可能完全尊重被告國的食品安全規範決定，必然有一定程度的實質審查。其結果也造成國家行政機關在WTO框架下所能享有食品風險管制空間，遠較國內法體系下為小，並且必然面臨原告外國政府專業的科學訴訟挑戰，挑戰被告國的食品安全規範在科學上是否合理且必要。

基因改造產品評估

實習律師 陳宇瑩

一、前言

先前提到基因改造相關產品於我國，只要其中基因改造成分超過5%時，必須標示「基因改造」字樣，而標示的要求實際上已經是基改產品進入市場最後一道環節，長久以來基因改造產品成分的優缺點不斷地受到質疑，雖然目前仍然沒有足夠的證據顯示基因改造作物有具體危險存在，然而民眾依然有權利知道產品是否包含基因改造成分，是以我國也有針對基因改造產品設置評估及申報辦法，以降低民眾對於基因改造作物的擔心。台灣目前對於基因改造作物相關管理規範，制定於食品安全衛生管理法之中，同時另外亦有「基因改造食品安全評估方法」，以下就基因改造食品之相關規範簡單介紹。

二、食品安全衛生管理法

（一）風險評估與追蹤系統

食安法第21條規定：「II食品所含之基因改造食品原料非經中央主管機關健康風險評估審查，並查驗登記發給許可文件，不得供作食品原料。III經中央主管機關查驗登記並發給許可文件之基因改造食品原料，其輸入業者應依第九條第二項所定辦法，建立基因改造食品原料供應來源及流向之追溯或追蹤系統。」

以上之條文生效日期為104年2月5日，因此目前市售產品可能多少仍存在風險疑慮。

（二）申報

依據食安法30條規定：「輸入經中央主管機關公告之食品、基因改造食品原料、食品添加物、食品器具、食品容器或包裝及食品用洗潔劑時，應依海關專屬貨品分類號列，向中央主管機關申請查驗並申報其產品有關資訊。」

是以基因改造作物輸入我國時，需合法申報產品資訊。

三、基因改造食品安全性評估方法

而關於基因改造食品需要進行評估之部分，另外訂定基改食安評估方法，其中主要分類規範，且採取階段評估方式進行。

（一）類別

基改評估分為基改食物、基改植物、基改微生物評估。

（二）階段評估

而所有基改相關產品之評估，係採取階段式評估，通常第一階段僅評估基本資料，如果認為有潛在毒性時會進行第二階段評估，若仍有疑慮則會進行到第三階段動物試驗。

四、小結

雖然我國對基因改造相關產品，已經設置相關申報與評估規範，但即使有明確規定，是否能夠達到法規制定目的，仍然須視執行機關能否落實相關查驗、評估檢驗流程，否則空有規範卻不確實執行時，則將使該規範失去訂定之意義。

美國地方基因改造標示公投以微幅之差未通過[1]

實習律師 陳宇瑩

美國近期在地方性公投，針對基因改造食品強制標示的法案，在俄勒岡州以微幅之差未通過，此次公投之92號法案，內容主張人民有對食品來源成分知悉權利，其中是否含有基因改造作物，製造商與零售商必須於包裝上標示，然而公投結果以不到1的百分比沒有通過。

事實上早在俄勒岡州舉行公投之前，同樣的議題就曾經在其他地方舉行過公投，分別在2012年加州公投與2013年華盛頓地區舉行過公投，雖然每一次都引發了全美關注，但目前沒有任何一州通過此基因改造強制標示法案。

贊成基因改造標示者認為，民眾有權利選擇究竟要不要購買基因改造商品之權利，就如同知道攝取的糖分與鹽份的含量一樣，發起公投的Right to know團體認為強制標示並非禁止基因改造作物而是讓消費者有選擇食物來源的權利，並且全球已經有64國規定基因改造成分之標示，因此提倡美國跟進。

而反對者認為，如果要求業者標示基因改造食品，將使得農夫、製造商等特別為俄勒岡州進行標示，將增加業者的成本，之後也將轉嫁至消費者身上，之後每一年的家庭食物成本將增加數百美元；此外，反對者認為由於92號法案當中排除了許多日常消費品必須標示基因改造情形，即92號法案之強制標示基因改造規範不夠周延，是以不願意支持。

而支持者與反對者背後的贊助商，壁壘分明，支持基因改造標示者其中前五名為提倡食品安全健康相關團體，以及有機消費者基金會等[2]；而反對者之贊助商包含杜邦公司、孟山都公司、可口可樂公司等[3]，並且支持與反對方之政治獻金差了一倍左右，是以此92號法案所涉及的層面可能比想像中還大。

雖然美國俄勒岡州此次未能通過基因改造標示之公投法案，但支持與反對差異非常小，或許在下一次其他地方舉行公投時有機會通過，此部份待陸續觀察。

我國基因改造食品標示規定

實習律師 陳宇瑩

一、前言

去年我國對食品安全衛生管理法修正時，其中重點之一落在食品標示部分，在修法過後，我國對於食品標示之增加了多項要求，其規定可見於我國食品安全衛生管理法第22條，然而實際上對於我國大量進口之基因改造黃豆與玉米卻另外有規定標示辦法，以下分別介紹。

二、基改食品之標示

（一）食品安全衛生管理法：

依據食安法第22條規定：「食品之容器或外包裝，應以中文及通用符號，明顯標示下列事項： 一、品名。 二、內容物名稱；其為二種以上混合物時，應依其含量多寡由高至低分別 標示之。 三、淨重、容量或數量。 四、食品添加物名稱；混合二種以上食品添加物，以功能性命名者，應分 別標明添加物名稱。 五、製造廠商或國內負責廠商名稱、電話號碼及地址。 六、原產地（國）。 七、有效日期。 八、營養標示。 九、含基因改造食品原料。 十、其他經中央主管機關公告之事項。 前項第二款內容物之主成分應標明所佔百分比，其應標示之產品、主成分 項目、標示內容、方式及各該產品實施日期，由中央主管機關另定之。 第一項第八款及第九款標示之應遵行事項，由中央主管機關公告之。」

因此依據就九款之規定，含基因改造食品原料必須要標示出來讓消費者知道。

（二）以基因改造黃豆及基因改造玉米為原料之食品標示事宜

我國大量進口玉米及黃豆，尤其豆類製品在我國非常普遍，但在此基改原料食品標示事宜中，實際上對於標示並沒有想像中嚴謹；首先只要基因改造作物的成份沒有超過5%即可不用標示為「基因改造」食品，更甚者如果「非屬」有意摻入者其基改成份未達5%，亦可標示為「非基因改造食品」，這樣的規範可能替有心業者製造漏洞，是以市售非基改商品，內容物均可能含有基因改造成分。

並且利用基因改造黃豆、玉米製作之醬油、黃豆油（沙拉油）、玉米油、玉米糖漿、玉米澱粉等，得免標示「基因改造」或「含基因改造」字樣，如此一來，日常生活中不可或缺之油品與醬油商品則可以不用標示「基因改造」字樣，是以此標示辦法，可能使得基因改造產品有充斥於日常生活中而不被民眾知悉。

三、小結

雖然基因改造食品的標示問題比起食品摻入不能食用之添加物流入市面來得輕微，但是既然我國在去年修法時有意針對食品標示部分修法，顯示我國有意建構較嚴謹的標示準則，則該「基因改造黃豆及基因改造玉米為原料之食品標示事宜」是否仍有存在的必要值得思考。

外國得否任意採取暫時性措施限制我國食品進口

本文刊載於北科大專刊電子報-2014年11月05日發

— 在眾律國際法律事務所 Zoomlaw Attorneys-at-Law 。

何謂我國食品衛生管理法中所謂的「預防性下架」

眾律國際法律事務所  黃文政

2014.11.05

一、               前言

最近媒體一再報導，地方政府未能在檢察官起訴後，立即採取「預防性下架」措施，將問題油品下架。本文擬探究何謂我國食品衛生管理法中所謂的「預防性下架」，地方政府是否有權下令「預防性下架」(行政處分)，「預防性下架」的合法時機在哪裡？

二、               「預防原則」(the precautionary principle)作為「預防性下架」的理論基礎

有關「預防原則」在食品管制上的運用，一般來說都會參考歐盟一般食品規則。歐盟一般食品規則第7條規定，在特定的情況下，依據現有的科學資訊做出的風險評估，認為存有侵害健康的可能性存在，儘管對此科學意見上仍存在不確定性，在等待更多的科學資訊以完成風險評估前，允許主管機關，就聯盟所設定的健康保護標準，採取暫時的且有必要的預防性措施。此類措施，必須合比例、以保護健康必要為限去限制貿易、並考量科技與經濟上的可行性。

因此，預防原則的核心考量是，不要等待有「確定科學結論」，允許主關機關提前介入管制，避免風險實現後有不可回復或難以回復之損害。質言之，預防原則的目的在於積極防止損害發生，而非消極填補損害。

因此，「預防性下架」應以「預防原則」作為行政處分發動的正當化基礎，在程序上應先踐行風險評估，肯定特定食品有健康風險存在，但對於人體健康是否造成實害仍存有科學上的不確定性時，為避免民眾食用後其健康有不可回復或難以回復之損害，應允許主關機關有權發動「預防性下架」，在「科學上有確定結論」前，避免更多民眾食用有健康風險的食品。

三、               我國法制

(一)   廠商自主管理

食品衛生管理法第7條第1項規定，食品業者應實施自主管理，確保食品衛生安全。同條第2項規定，食品業者於發現產品有危害衛生安全之虞時，應即主動停止製造、加工、販賣及辦理回收，並通報直轄市、縣（市）主管機關。

本條所規範的是，廠商自主下架，這是食品業者的自主管理，不是由「政府」發動的「預防性下架」措施。

(二)   中央主管機關的「預防性下架」措施

食品衛生管理法第4條第1項規定，主管機關採行之食品安全管理措施應以風險評估為基礎，符合科學證據原則、事先預防原則。本法明定，以科學證據為基礎完成風險評估是食品安全管理措施的前提要件，應將之視為「必要的程序先行要件」。換言之，若無風險評估，主管機關發動的「預防性下架」措施應屬非法，而有國家賠償疑慮。

食品衛生管理法第4條第3項規定，中央主管機關對重大或突發性食品衛生安全事件，必要時得依風險評估或流行病學調查結果，公告對特定產品或特定地區之產品採取下列管理措施：

一、限制或停止輸入查驗、製造及加工之方式或條件。

二、下架、封存、限期回收、限期改製、沒入銷毀。

我們認為，在面對重大或突發性食品衛生安全事件時，中央主管機關可依現有的科學資訊，不以「完成完整的風險評估」為必要，但仍應在有一定的科學證據與風險評估下，公告對特定產品或特定地區之產品進行「預防性下架」。

由本條可知：

其一、中央主關機關有「預防性下架」的權力；

其二、中央主管機關可以要求對特定產品或特定地區之產品進行「預防性下架」。

那麼地方政府是否有權要求對特定產品進行「預防性下架」呢？食品衛生管理法第41條規定，直轄市、縣（市）主管機關為確保食品、食品添加物、食品器具、食品容器或包裝及食品用洗潔劑符合本法規定，得執行下列措施，業者不得規避

、妨礙或拒絕：

四、對於有違反第八條第一項、第十五條第一項、第四項、第十六條、中

            央主管機關依第十七條、第十八條或第十九條所定標準之虞者，得命

            食品業者暫停作業及停止販賣，並封存該產品。

其中，或許勉強可以作為地方政府要求對特定產品進行「預防性下架」的法源基礎，是違反食品衛生管理法第15條第1項各款規範，惟若細查該項各款規範，其中僅第3款「有毒或含有害人體健康之物質或異物」，如果我們不能確定將飼料油加入食用油，在科學上是否確定「有毒或含有害人體健康」，則地方主關機關不能適用本條，要求食品業者暫停作業及停止販賣，並封存該產品。換言之，食品衛生管理法第41條並未授權地方主管機關有「預防性下架」的權力。

最後，是否以地檢署起訴，來定「預防性下架」的時機？本文以為，「預防性下架」的發動前提在於符合程序上「風險評估先行」，理性上盡管科學上沒有定論，仍存有「指出人體健康有風險的科學證據」為基礎，而非地檢署是否起訴。

預防性的食安措施是否免於國家賠償

眾律國際法律事務所  黃文政

2014.10.30

一、     前言

最近，我國中央政府大量要求許多廠商在使用可疑油品做為原料製造其產品時，應於一定期限前採取預防性下架，其法源依據應為食品衛生管理法第4條第4項：

中央主管機關對重大或突發性食品衛生安全事件，必要時得依風險評估

或流行病學調查結果，公告對特定產品或特定地區之產品採取下列管理

措施：

一、限制或停止輸入查驗、製造及加工之方式或條件。

二、下架、封存、限期回收、限期改製、沒入銷毀。

一旦中央主管機關公布使用可疑油品做為原料製造產品的特定廠商名單，不僅該廠商馬上面臨退貨的經濟損失，還可能賠上經營已久的商譽。如果事後發現政府的資訊有誤，某特定廠商並沒有使用可疑油品做為原料製造其產品，或是該可疑油品對人體無害時，該特定廠商得否向政府請求國家賠償呢？

二、     食安預警措施得否依預防原則主張免於國家賠償

食品衛生管理法第4條第1項規定，主管機關採行之食品安全管理措施應以風險評估為基礎，符合科學證據原則及事先預防原則。這是我國首次於食品安全法制中納入預防原則。國內學者，多半引用歐盟一般食品規則第7條之內容，來闡述預防原則在食品安全法制之運用。歐盟一般食品規則第7條規定：

在特定的情況下，依據現有的科學資訊做出的風險評估，認為存有侵害健康的可能性存在，儘管對此科學意見上仍存在不確定性，在等待更多的科學資訊以完成風險評估前，允許主管機關，就聯盟所設定的健康保護標準，採取暫時的且有必要的預防性措施。

此類措施，必須合比例、以保護健康必要為限，得限制貿易，且應考量限制措施在科技與經濟上的可行性。並且該類暫時性預防措施應於合理期間內進行審查其是否應維持，審查應考量實施措施後是否已有新科學證據得以完成風險評估，並且考量該風險的性質。

由上述歐盟一般食品規則第7條之內容觀之，預防原則的核心在於「科學上的不確定性」(scientific uncertainty)，只有在對於可疑油品是否對人體健康存有風險，在科學上可疑且仍存有科學上的不確定性，允許主管機關採取謹慎的立場，預防性地公布廠商名單，並要求可疑產品下架。

國內有論者引用歐盟第一審法院判決(Case T-177/02, Malagutti-Vezinhet v. Commission, Judgment of the Court of the First Instance, 10 March 2004, Paragraph 54.)，指出主管機關在面臨緊急情況下，為有效及時提供食品安全保障，可依據預防原則，無須強求主管機關須等待資訊蒐集完整後方採取行動。然而，既然預防原則的發動前提在於「科學上的不確定性」，單單以面臨重大或突發性食品衛生安全事件，在「資訊不完整」的情況下，要求主管機關介入，可能不符合預防原則的要求。

回到我國食品衛生管理法，食品衛生管理法第4條第1項仍然要求，主管機關採行之食品安全管理措施應以風險評估為基礎，符合科學證據原則及事先預防原則。因此，即便面臨重大或突發性食品衛生安全事件，存有主管機關無法及時蒐集完整資訊的情況時，其依同法第4項公告時，也不能豁免風險評估與科學證據的要求。因此，食品衛生管理法第4條第4項所稱，所謂中央主管機關對重大或突發性食品衛生安全事件，「必要時」得依風險評估或流行病學調查結果，採取管理措施云云。並非授權主管機關在採取管理措施前，有裁量權是否進行風險評估。相反的，為符合預防原則與科學證據的要求，主管機關仍須在採取管理措施前，依據科學方法，進行風險評估。如若主管機關未能踐行風險評估此一行政上之程序要求，則其行政行為可能被視為不法，符合國家賠償法第2條第2項：「公務員於執行職務行使公權力時，因過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任。」

食安事件的反省：食品安全治理的重心在風險評估

眾律國際法律事務所   黃文政

2014.10.23

一、前言

食用含瘦肉精的牛肉有多少風險?  狂牛症究竟應如何根絕?  進口蘋果的農藥殘留最大容許量應訂多少？這些都需要科學證據來回答。因此現代食品安全治理有一套法則：無科學則無評估、無評估則無管理。無論是美國或歐盟，都沿用這個基本架構，將整個風險行政程序區分為風險評估、風險管理與風險溝通三個階段。而其中，最重要的就是風險評估。風險評估是指，借重科學研究對特定物質或製造方法進行評估，使主管機關了解該特定物質或製造方法所帶來的風險，並藉由評估結果制定實際的管理方案。因此，風險評估的好壞決定最後風險行政行為(可以是行政命令或行政處分)的品質。一個好的行政行為，實應立基於充足資訊的蒐集與分析。針對風險行政，以科學證據為基礎的風險評估扮演著加強專業、正當化行政決定的重要角色。

二、誰來進行風險評估

食品安全衛生管理第4條規定，主管機關採行之食品安全管理措施應建構風險評估體系。前項風險評估，中央主管機關應召集食品安全、風險評估專家學者及民間團體組成食品安全風險評估諮議會為之，其組成、議事、程序與範圍及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。

依照目前公布的食品安全風險評估諮議會設置辦法草案，辦法第2條規定，將風險評估定義為以科學為基礎並由危害鑑定、危害特徵描述、暴露評估及風險特徵描述等四步驟組成的程序。草案辦法第3條並且規定，由食品安全風險評估諮議會負責風險評估一應事項。因此，依據現行法，我國的食品風險評估由食品安全風險評估諮議會為之。

根據草案辦法第4條規定，食品安全風險評估諮議會置召集人一人，由衛生福利部食品藥物管理署（以下簡稱本署）署長或其指定人員擔任，副召集人一人至二人由署長聘任之，諮議委員十四人到十八人，由署長遴聘食品安全及風險評估專家、學者及相關民間團體代表擔任之。署外委員不得少於總委員人數之三分之二，且任一性別不得少於總委員人數三分之一，任期二年，期滿得予續聘。召集人及副召集人為當然委員。

由上述草案辦法可知，制度設計上，這個食品安全風險評估諮議會類似我國行政實務上流行的專家委員會，與環境影響評估審查委員會的組成方式相似，但是只負責諮詢與意見提供，不像環境影響評估審查委員會，沒有實質的風險管理決定權，無法決定是否特定食品可以進口或進口蘋果的農藥殘留最大容許量應訂多少。然而，綜觀我國的專家委員會實務與借鏡歐盟風險行政法制後，上述辦法可能存有以下隱憂。

其一、我國的風險評估專責機關，在組織設計上，未能效法歐盟的組織設計，將風險評估與風險管理分別由不同機構負責，由衛生福利部以外的獨立行政委員會負責風險評估。當風險評估與風險管理在制度上無法分離時，我國可能重演過去在上個世紀一九九零年代歐盟行政官僚透過操縱委員會專家，利用科學意見為英國含狂牛症風險的牛肉背書，將經濟利益置於公眾健康之上的醜聞發生，最後導致歐洲民眾與歐盟各會員國政府當年對歐盟的食品安全治理完全失去信任。此外，我國過去在環境影響評估的行政實務上，也發生過政府透過首長遴選專家，操縱環境影響評估，大量做出第一輪環評有條件通過的結論，避免進入真正有實質民眾參與的第二輪正式環評的情形，以致近年來衍生多項爭議司法案件如中科三期等，主管機關的環評結論被行政法院撤銷的案件。因此，主管機關在制度設計上似應引以為鑑。將風險評估與風險管理在組織上分離的目的在於，由獨立的科學專家組成的風險評估委員會負責風險評估，方能比較期待科學意見不為政治操縱，不為特定政策結論背書，避免科學問題政治化。

其二、依据歐盟執委會公布的白皮書，風險評估委員會的組成應符合獨立、透明與優越三大原則。我國草案辦法第4條雖然要求諮議委員十四人到十八人，由署長遴聘專家及相關民間團體代表擔任之，署外委員不得少於總委員人數之三分之二。然而，根據「優越原則」，外部專家委員是常任無給職，在兼任性質濃厚下，是否能撥出更多的時間專注於風險評估，不免讓人質疑。歐盟就曾經發生改革後成立的「食品安全委員會」(European Food Safety Authority, EFSA)消極受理孟山都基因改造作物申請案的實例，僅就申請方孟山都提出的資料進行審查，並未針對孟山都的申請案自行進行實質調查，因此廣受批評。其次，根據「獨立原則」(independence)，草案辦法第7條雖然規定若干迴避事項，卻未能明文要求參與專家應揭露其研究是否受政府或企業補助之事實，藉以判斷是否有應予迴避的必要。解釋上，似應靈活應用草案辦法第7條「本署認為委員有不能公正執行職務之虞者得要求委員迴避」此一概括條款，務求受遴選委員真能「獨立於廠商之外」進行評估。最後，根據「透明原則」(independence)的要求，諮議會應公開其風險評估使用的科學方法、標準或假設讓公眾與利害關係人知曉。這樣的要求，不僅在於落實人民知的權利，也能使主導風險評估的食品安全風險評估諮議會受到外部監督，監督其評估所使用的科學方法、標準或假設是否能通過科學社群的檢驗。然而，透明化的要求仍應有其界限，為避免專家在鎂光燈下不能真正獨立進行評估，針對實質科學審議的過程，似以閉門會議為宜。

其三、本辦法缺乏提供利害關係人參與風險評估與風險溝通的具體機制。風險溝通，實為現代風險行政中不可或缺的一環，民眾需要知道其所面臨的風險是什麼，其所承擔的風險有多大，政府打算如何進行風險管制。透過風險溝通，我們才能讓民眾、利害關係人如廠商、外國進口商了解本國政府打算如何管理風險，並接受他們的批評與建言，進而落實直接民主，彌補代議政治下可能產生龐大的代理成本(或者說恐龍政府)。更甚者，透過利害關係人於風險評估程序中的參與，更能適時補充專家原本可能欠缺的在地知識，提昇風險評估本身的科學合理性。草案辦法第4條雖然要求諮議委員由相關民間團體代表擔任，但仍與在具體個案中落實利害關係人參與及風險溝通的理想西方行政實踐，有很大的距離。因此，本文建議，草案辦法應增加在風險評估程序中，提供利害關係人參與會議的機會與表達意見的權利。並且，在最後風險管理階段，政府在做出風險決定前，也應賦予利害關係人參與之機會，不要讓風險決定為科學因素考量所獨占，透過利害關係人參與，讓科學以外重要的社會或倫理價值考量，納入主管機關的風險決定考量中。

一、前言

從過去幾年來，食品安全問題逐漸受到重視，為了能夠讓民眾吃的安心，在經歷過多次食品安全問題後，陸續進行了幾次重大的修法，分別在民國102年及103年2月，還有最近期尚未通過之行政院版修正條文，此三次修法重心有別，於下介紹。

二、修正重點

(一)民國102年修正重點

由於毒澱粉事件，因此我國於102 年 5 月 31 日立法院第 8 屆第 3 會期第 15 次會議通過第十次修正，章節總數由七個章節增加至十個章節，包含增加第二章「食品安全風險管理」，第六章「食品輸入管理」，並將原本第五章節修改成第七章「食品檢驗」以及第八章「食品之查核及管制」，條文數從原本40條增加至60條，並且於102年7月19日行政院院臺規字第 1020141353 號公告第 6  條第 1項所列屬「食品藥物管理局」、「疾病管制局」權責事項，自一百零二年七月二十三日起分別改由「衛生福利部食品藥物管理署」、「衛生福利部疾病管制署」管轄。

 (二)民國103年修正重點

本次食品衛生管理法修正案，從食品業者管理及消費者保護等多面向整體再予加強，以提升食品安全管理效能，保障國人健康及消費權益，修正重點如下: 

 1. 明定特定食品業者使用或販賣之產品原材料、半成品與成品應自行檢驗或送其他實驗室檢驗。

2. 攙偽或假冒、添加未經許可之添加物之罰鍰，由6-1500萬元，提高為6-5000萬元；刑度由3年以下，提高為5年以下。產品標示、廣告、宣傳涉及不實、誇張或易生誤解等規定之罰鍰，由4-20萬元，提高為4-400萬元。

3.明定因故意犯罪所得財物或財產上利益，除應發還被害人外，屬犯人者，應予沒收，如無法沒收，應追徵其價額，必要時得酌量扣押其財產。

4.提高法人之罰金為行為人之十倍以下，以加重其責任。

5.明定主管機關得設立食品安全保護基金，以不法業者之罰鍰、罰金或不當利得，作為補助消費訴訟或健康風險評估相關費用之基金來源。

6.保障檢舉人身分資料於訴訟程序之保密規定，放寬檢舉人適用範圍，以提高檢舉動機。

 (三)103年尚未通過之修法重點

1.強化各級主管機關主動查驗之措施。（修正條文第5條）

2.新增上市、上櫃及經中央主管機關公告類別及規模之食品業者，應設置實驗室，從事自主檢驗，強化自主管理措施。（修正條文第7條）

3.新增中央主管機關得公告食品業者應使用電子發票，要求食品業者以電子方式申報追溯或追蹤系統之資料及其相關罰則。（修正條文第9條、第47條及第48條）

4.分廠分照制度入法，明定從事食品或食品添加物製造之工廠應單獨設立，不得於同一廠址及廠房同時從事非食品之製造、加工、調配。（修正條文第10條）

 5.明定主管機關為調查食品安全事件，得要求非食品業者提供相關資料。（修正條文第32條）

6.針對攙偽或假冒之行為所處罰鍰額度，上限由5千萬元，提高至2億元，以達嚇阻不法意圖之目的。（修正條文第44條）

三、小結

食品安全衛生法隨著修正，逐次加強管制的程度，並且罰鍰額度也倍增，希望能夠透過嚴懲重罰來減少危險的食品流入市場，然而若是執法單位不能有效執行法律，則即使有明確的處罰條款存在，仍然難以發揮功用，因此未來對於食品相關的檢驗與懲罰，必須要落實才能達到真正保障人民之目的。

資料來源：衛生福利部食品藥物管理署

突破食安事件中民事求償的困境：選擇容易證明的因果關係

眾律國際法律事務所黃文政

2014.10.21

一、   前言

這幾年大家都被食品安全事件困擾著，很多人都懷疑自己吃了不良油，可是之前塑化劑的判決又讓很多人灰心，該案第一審地院消費者部分總計原告561人只判賠新台幣120萬。由此可知，實務上似乎要證明食用不良油品與人的健康權受侵害間之因果關係很難。即便證明兩者間存有因果關係，如果法院判決賠的很少如塑化劑一案，這樣的訴訟不僅對消費者意義不大，也很難引起律師事務所的興趣。於是，我們每天面對可能的不良食品，難道就這樣一直用自己的健康買單嗎？

二、   突破困境的可能途徑：選擇容易證明的因果關係

針對食品安全事件，一般認為，即便在司法案件中建立了食用不良食品與人的健康權受侵害間之因果關係，接下來要證明受有多少金額的財產上或非財產上的損害也很困難，即便針對非財產上的損害，新修正食品衛生管理法第56條規定：「消費者雖非財產上之損害，亦得請求賠償相當之金額，如消費者不易或不能證明其實際損害額時，得請求法院依侵害情節，以每人每一事件新臺幣五百元以上三萬元以下計算。」由於要證明消費者因食用不良食品受有多少金額的財產上損害並不容易，依循本條規定的結果，就是消費者每人在每一事件中最多就非財產上的損害請求三萬元的賠償。儘管侵權行為法以填補損害為原則，這樣的結果只是證明了民事求償無法真正嚇阻食品製造商的不法行為。請留意，歐陸民法的始祖法國民法第1382條(Article 1382 of the French Civil Code)，在法典制定之初，是以避免不法行為發生為立法前提，著重於避免嗣後不法行為再度發生，而非事後消極地填補損害，晚近引用法律經濟分析的美國侵權法文獻也多支持這樣的看法。

或許，我們遺忘了民法的基本原則。民法第213條規定：「負損害賠償責任者，除法律另有規定或契約另有訂定外，應回復他方損害發生前之原狀。」而依據民法第215條，除非回復原狀顯有困難，方才改以金錢賠償。因此在執著於食用不良油品究竟有多少金額的財產或非財產上的損害前，是否應自問：究竟我們因為食用不良或有毒油品，身體健康發生了甚麼樣的變化，體內是否已存在正常人體內不應存在的重金屬物質？如果有，我們身體的原狀已經因食用不良或有毒油品而被改變了，諸多醫學文獻都不能否定當人體內存有不應存在的重金屬物質時，不會進一步對人體構成健康上的風險或實害。這時候回復原狀的方法應該是透過醫院或醫學研究協助消費者排除我們體內因食用不良或有毒油品而存有不應存在的重金屬物質時，並計算因此而生的費用，如此方符合民法的本旨。同時，這樣才是真正的解決問題。否則，執著於我們究竟因食用不良食品產生多少金額的財產上或非財產上的損害，只是重蹈過去侵權法歷史上後遺症求償困難的覆輒。許多現在因食用不良食品對我們人體產生的健康風險，往往若干年後才會成為實害，才會有真正健康上的損害出現。然而，正本清源之道，不該是現在就透過醫學協助，排除那些因食用不良或有毒油品而進入人體卻不應存在重金屬物質嗎？

參考文獻: Michael Faure, “Tort Liability in France: An Introductory Economic Analysis”, in Law and Economics in Civil Law Countries, 2001.

一、前言

近來食品安全問題層出不窮，從之前之毒奶粉事件，銅葉綠素事件到餿水油事件，民眾在選購商品時，或許都曾經購買且食用過有問題之產品，然而身為最後端之消費者，有什麼管道可以求償呢？

二、求償管道

(一)食品安全衛生管理法

依據此法第56條規定：「消費者雖非財產上之損害，亦得請求賠償相當之金額，並得準用消費者保護法第四十七條至第五十五條之規定提出消費訴訟。如消費者不易或不能證明其實際損害額時，得請求法院依侵害情節，以每人每一事件新臺幣五百元以上三萬元以下計算。直轄市、縣（市）政府受理同一原因事件，致二十人以上消費者受有損害之申訴時，應協助消費者依消費者保護法第五十條之規定辦理。」

此時依據食安法之規定，消費者可以提起消費訴訟，人數到達一定數量時，亦可以交由消費者保護協會進行團體訴訟。

(二)消費者保護法

1.依據消費者保護法第7條第1項規定：「從事設計、生產、製造商品或提供服務之企業經營者，於提供商品流通進入市場，或提供服務時，應確保該商品或服務，符合當時科技或專業水準可合理期待之安全性。」。

2.依據消費者保護法第8條規定：「從事經銷之企業經營者，就商品或服務所生之損害，與設計、生產、製造商品或提供服務之企業經營者連帶負賠償責任。但其對於損害之防免已盡相當之注意，或縱加以相當之注意而仍不免發生損害者，不在此限。」。

依據本法，業者須負連帶賠償責任。

(三)民法

一般消費者可以依民法第359條規定:「買賣因物有瑕疵，而出賣人依前五條之規定，應負擔保之責者，買受人得解除其契約或請求減少其價金。但依情形，解除契約顯失公平者，買受人僅得請求減少價金。」，是以買到假由的消費者能夠向業者主張解除契約或是減少價金。

三、結論

最下游的消費者在購買到飼料油或是餿水油時，其可以請求賠償之管道主要可以透過食品安全衛生管理法，向不肖業者提出消費訴訟，或是依造民法買賣契約之規定，主張解約或是減少價金。

參考資料：1001司法及法制委員會-「從食品安全事件及GMP認證問題談國家賠償責任及相關法制」書面報告

一、前言

在收看新聞媒體或是報章雜誌時，當遭遇天遭人禍時，通常會聽到要求「國家賠償」的聲音出現，然而究竟什麼時候，在什麼狀況之下，民眾可以依據國家賠償法主張權利呢？事實上國家賠償法之規定，可以大致區分成兩種，其一為公務員執行職務或怠於執行職務致人民自由或權利遭受損害者；其二為公有公共設施因設置或管理有欠缺，致人民之生命、身體或財產受損害，因此欲主張國家賠償者須視是否符合以上兩種情形。

二、國家賠償法之要件

(一)公務人員

國家賠償法第2條第2項規定：「公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任。公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者亦同。」。

依據本條規定，必須具備公務員身分，且在執行職務或怠於執行職務導致人民損害時，才需要負國賠責任，

(二)設置管理

國家賠償法第3條：「公有公共設施因設置或管理有欠缺，致人民生命、身體或財產受損害者，國家應負損害賠償責任。」。
此條所適用之情形，在於國家所設置或管理之公共設施欠缺，例如景觀步道年久失修，導致民眾跌倒受傷，或是國家公園未設置警告標示，使民眾進入危險區域受傷等，因此就食品安全問題而言，GMP標章並不屬於公有公共設施之ㄧ環，是以與國家賠償法第3條規定無關。

三、分析

GMP認證系統乃業者自主管理，算是政府委外管理，因此與國家賠償法第2條地2項要件不合，因此對於信賴GMP標章而受損害者，難以依據此條進行求償。

又因為此次餿水油或是飼料油事件，乃商人透過竄改油品來源，其詐欺及隱匿不實之行為，造成社會大眾恐慌並非公務員行為所致，故不符合國家賠償法之要件。

而不符合國家賠償要件不代表政府機構可以完全卸責，而是應該檢討政府交由民間辦理認證GMP之監督機制是否不足，這部份還有值得檢討之空間，並且針對未來GMP認證標誌未來走向尚待研議之。

參考資料：1001司法及法制委員會-「從食品安全事件及GMP認證問題談國家賠償責任及相關法制」書面報告

透視食安危機：政府發現食品不法行為的能力不足

眾律國際法律事務所 黃文政

2014.10.17

一、   背景事實

你吃的安心嗎？ 近年來食品不法事件一再爆發，最近新聞更報導廠商用飼料油或工業用油混入食用油的醜聞。由於很多糕餅製作、餐廳菜色都要用油，以目前的規模看來幾乎全台每個人都早已暴露在廠商不良行為引發的風險中。盡管食品衛生管理法一再修法，越來越嚴，行政罰金額一再地創新高，似乎完全無法嚇阻食品不法事件。我們不禁想問，台灣的食品安全治理到底出了甚麼問題？

二、   食品不法事件發生的主要原因

針對食品不法事件，政府近年來的修法多集中於提高相關罰責。然而，首先過高的行政罰，不僅可能直接導致廠商破產 ，直接影響其與上下游廠商的交易，還可能排擠可能應有的民事受害者賠償。

其次，在法律經濟分析下，一套完整的嚇阻理論，應該設定在使廠商的不法所得小於或等於政府發現廠商不法行為的機率乘以懲罰廠商不法行為的罰鍰數額 ，才可能有嚇阻效果。從有效嚇阻的角度，單純追繳廠商的不法所得(perfect disgorgement)可能是不夠的，因為不法行為都存在黑數 ，若欲達到嚇阻目的，當政府發現廠商不法行為的機率越低時，政府懲罰廠商不法行為的金錢數額就必須相應提高 。由於過高的行政罰可能產生對民事賠償或該廠商其他契約關係的排擠效應，政府裁罰的金額有實際上的限制。因此，為達到有效嚇阻，政府應設法提升其發現廠商不法行為的能力。因為政府發現廠商不法行為的能力越低，則相應地其發現廠商不法行為的機率越低，廠商越有可能成為風險愛好者，敢於從事食品不法行為。

相較於一般人，廠商更適合套用理性選擇理論，被假設為經濟上理性的人 。誠然目前在刑法上加重處罰該類廠商的呼聲不斷，使用刑法處罰不法行為人也相應於國人的應報感情。然而，俗話說：殺頭的生意有人做，賠錢的生意沒人做。政府欲真正嚇阻廠商的不法行為，應從經濟人的角度出發，大幅提升發現廠商不法行為的機率。否則，此類事件只會一再重演，使民眾完全喪失政府食品安全治理的信心。

三、   解套方案：有效提昇發現食品不法行為的能力

食品衛生管理法§7規定，業者應實施自主管理，確保食品安全 。且不論業者自主管理(Self-Regulation)的制度設計，在西方已有其悠久的傳統，不同於我國。即便在西方社會，自主管理真正要發揮功能，尚需搭配若干配套措施，其中包括：該產業有嚴密的組織工會、該產業的私益與公益有高度重疊、該產業的構成廠商有誘因相互監督。如未能滿足上述條件，期盼業者自主管理食品安全實屬空談 。

荷蘭學者Havinga認為，與其寄望食品製造商自主管理，不如思考由零售商超市聯合制定食品安全標準，要求其食品供應商必須滿足於安全標準，此一途徑。理由分析如下：

其一、現代超市往往控制大部分的食品販售通路；

其二、大型超市擁有強大的採購力量，可迫使其供應商遵循其安全標準；

其三、包括從國際 、歐洲 、乃至國內層級 ，各國超市往往聯合推出一致的安全標準，供應商缺乏選擇空間；

其四、歐盟一般食品規則§17第1項同樣要求超市等零售商必需對其銷售食品的安全性負責，超市可藉此要求其供應商負起責任，以有效降低其本身的法律風險；

其五、超市安全標準可增加消費者信心與消費意願。

盡管如此，所謂的超市食品安全治理，仍有其限制。以荷蘭為例，該國目前的超市食品安全治理，僅限於超市品牌食品或新鮮食品。此外，沒有證據指出荷蘭的超市同業公會（the Dutch Retailers Organization, CBL ）曾經透過超市成員間的相互協約去控制其成員行為。再者，每個超市真正負責此項業務的人員往往只有一到兩個。超市食品安全標準的落實，往往外包給私人檢驗機構去檢驗其供應商，而該等私人檢驗機構又受僱於食品供應商 。然而，超市食品安全標準已自上個世紀九零年代起於西方世界興起，逐漸遍及已開發世界國家，其儼然已對全球與在地食品安全治理提供助益也形成挑戰 。

回到我國，從財力、人力、知識各方面來比較，且不論我國超市與便利商店是否也有形成零售商食品安全治理的條件。對比政府，這些控制通路的零售商，不僅與製造商同屬食品衛生管理法§3第7款規定範圍內的食品業者，同樣應對食品安全負責，也比政府更有財力、人力、知識去發現食品不法行為。食品安全信心的崩潰，到最後不只政府，所有的食品業者與消費者在內，所有人都是輸家。政府若能善用執法策略，迫使此類包括超市、大賣場、便利商店在內的食品銷售商，主動發揮其採購經濟優勢與行內知識（例如統一集團同時製造食品也經營7-11便利商店），要求其食品供應商提昇其產品採購的安全標準，積極查核其供應商提供的食品是否符合其設定的安全標準。透過策略性執法，政府可迫使控制通路的零售商轉嫁政府對其施加的執法壓力給食品製造商。如此方有可能大幅提昇發現食品不法行為的機率與能力，從而也能真正提昇我國食品安全規範對廠商食品不法行為的嚇阻能力，重建國人對政府食品安全治理的信心與台灣做為美食王國的美名。

參考文獻：

T. Havinga, Private Regulation of Food Safety by Supermarkets, 516 Law & Policy, October 2006。

胡博硯、黃文政，「我國新修正食品衛生管理法之解析與反省：回應食安危機」，台灣法學雜誌第238期，2013年12月。

食安危機下被忽略的隱憂: 美國含瘦肉精的豬肉可能解禁

眾律國際法律事務所   黃文政

2014.10.16

一、    背景說明

2012年時國內曾就美國使用瘦肉精的牛肉是否可輸入國內，引發重大爭論。從美國的立場，沒有「確定」的科學證據(conclusive scientific evidence)顯示，食用使用瘦肉精的牛肉對人體健康有害，因此我國禁止外國使用瘦肉精的牛肉輸入國內，構成缺乏科學理性的貿易障礙，違反我國在WTO之動植物防疫、檢疫與檢驗協定(the Agreement on the Application of Sanitary and Phytosanitary Measures, commonly referred to as the SPS Agreement)下應盡之義務。依據WTO法，我國應開放外國使用瘦肉精的牛肉輸入國內。然而，國內有認為，依據「預防原則」(the precautionary principle)，科學有時而窮，在缺乏確定的科學證據下，假使仍有科學研究顯示特定健康風險難以排除時，在尚未得出「確定」的科學證據前，應允許政府採取合乎比例的預防性措施，暫時禁止外國使用瘦肉精的牛肉輸入國內。

這個爭議，在當(2012)年七月「聯合國食品法典委員會」(Codex Alimentarious Commission)通過決議，制定各項肉品使用萊克多巴胺(瘦肉精的一種)殘留容許量標準後，宣告落幕。立法院在決議後隨即修正食品衛生管理法第十五條第四項，允許使用乙型受體素(即萊克多巴胺的學名，俗稱瘦肉精)外國肉品輸入台灣，但是只開放牛肉，不開放豬肉，以落實「牛豬分離」原則。因此國內的豬農鬆了一口氣，不必面臨成本較低、使用瘦肉精的美國豬肉與之競爭市場。

然而，美國貿易代表署仍然將我國禁止外國使用瘦肉精的豬肉輸入，列為台灣對美貿易障礙之一，屢屢與我方諮商要求解禁。也有新聞傳出美方與我國更進一步簽訂雙邊投資協定的前提，就是我國也要開放外國使用瘦肉精的豬肉輸入。開放外國使用瘦肉精的豬肉輸入，因此可能成為我國政府對美談判的籌碼。盡管政府屢屢宣示仍將堅持「牛豬分離」原則，站在消費者與國內豬農的立場，在法律上是否有工具可以幫助他們反對美國使用瘦肉精的豬肉輸入台灣呢? 畢竟作為消費者，吃的健康、吃的安心是一般消費者應享有的權利，而不合理的貿易障礙固然應予排除，科學上卻不見得對於每個風險(本案中如使用萊克多巴胺)都有「確定」的科學證據顯示對健康有害或無害。反之，很多時候，我們對風險在科學上的認知，是處於不確定的狀態。

二、    國際法上的法律工具

朝野在「聯合國食品法典委員會」(Codex Alimentarious Commission)通過制定各項肉品使用萊克多巴胺(瘦肉精的一種)殘留容許量標準之決議後，迅速修法開放美國使用瘦肉精牛肉輸入的主因，來自於動植物防疫、檢疫與檢驗協定(the SPS Agreement)第三條第二項，將各國完全合乎國際組織標準的食品安全措施，推定為符合WTO法。法諺有云：「舉證之所在，敗訴之所在。」對於貿易行政官員，遵守國際組織標準即能免於可能的國際訴訟風險。對於我國立法院來說，也能藉由遵守國際組織決議，回應國內要求食品安全的壓力，並解除來自美方的壓力。然而，難道我國的食品安全標準，只有完全聽任國際組織決議嗎?

其一、我國雖然是WTO會員，卻不是「聯合國食品法典委員會」的會員，從國際法的立場出發，我們不應完全受一個未經我國實質同意與投票的國際組織決議拘束。

其二、WTO的動植物防疫、檢疫與檢驗協定並未要求各國一定要完全遵守國際組織決議。在有足夠科學證據支持下，各國依然可以為了追求更高的食品安全標準，制定禁止肉品使用瘦肉精的法規。歐盟就是最好的明證，歐盟在「聯合國食品法典委員會」過決議後，仍然禁止肉品使用瘦肉精。此外，當沒有足夠科學證據完成風險評估時，各國尚可制定暫時性禁止措施，以因應緊急情況。

其三、「聯合國食品法典委員會」(Codex Alimentarious Commission)這個通過制定各項肉品使用萊克多巴胺(瘦肉精的一種)殘留容許量標準之決議，是以兩票之差通過，表示各國間持正反意見相當，其本身是一個極具爭議的決議。更何況，國際組織以共識決為原則，投票決議屬於例外，用投票通過決議，表示是否開放使用瘦肉精，仍然有相當國家反對。

其四、「聯合國食品法典委員會」的設立目的，在追求食品貿易與食品安全的平衡，其本身不是單純維護食品安全的國際機構。從國內消費者的立場來說，其吃的安全仍有可能在國際貿易利益的考量下被犧牲。

因此，要阻止含有瘦肉精的外國豬肉輸入，不是沒有可能。前提是國內消費者保護團體與豬農相關產業公會，應聘請律師調查相關國際法規範與判例，由律師與科學專家合作制定可行的遊說與談判策略，促使我國政府在可能的國際法空間下，捍衛消費者與國內豬農的權利。

三、    國內法上的法律工具

新修正的食品衛生管理法第四條第一項規定，主管機關採行之食品安全管理措施應以風險評估為基礎，符合「科學證據原則」與「事先預防原則」。因此現行法不僅符合WTO之動植物防疫、檢疫與檢驗協定有關食品安全措施應有科學證據支持之要求，尚且允許主管機關依據「事先預防原則」，在缺乏確定的科學證據下，假使仍有科學研究顯示特定健康風險難以排除時，在尚未得出「確定」的科學證據前，應允許政府採取合乎比例的預防性措施，暫時禁止外國特定風險物質輸入國內。

此外食品衛生管理法同條第二項規定，風險評估，中央主管機關應召集食品安全、毒理與風險評估等專家學者及民間團體組成食品風險評估諮議會為之。因此，我國政府要開放外國使用瘦肉精的豬肉輸入國內，前提是要先經由專家學者等組成的食品風險評估諮議會進行風險評估。類似同樣考量科學證據的環境影響評估，我國環境保育團體和受開發案影響的地方人士無不聘請律師，協助其參與環評大會影響決議，甚至提起訴訟要求國內行政法院撤銷有程序瑕疵的環評決議。在實務上，晚近包括中科三期等諸案在內，行政法院已開始針對行政機關的決定做出審查，將環評認定為行政處分，並撤銷有瑕疵的環評決議。因此，未來在國內食品安全風險評估上，要阻止政府開放外國使用瘦肉精的豬肉輸入國內，無論是訴訟前影響風險評估結論，或訴訟時主張撤銷有程序瑕疵或顯然事實錯誤的食品安全風險評估結論或根據結論做出的開放處分，都應有國內律師著力之處。

四、    結論

美國使用瘦肉精的豬肉是否應輸入台灣，不是單純的科學問題。國內消費者與豬農產業工會，應效法國外聘請專業的律師，結合相關領域的科學專家，為其擬定訴訟前的遊說策略與訴訟上的法律策略。類似同樣考量科學證據的環境影響評估，我國已有聘請律師協助其依據法律、主張權利之實踐。

眾律國際法律事務所 專利工程師暨法務專員林春宏

美國柏克萊加州大學 分子生物學士
美國柏克萊加州大學 資訊管理 碩士
加拿大英屬哥倫比亞大學 法律博士

2012-12-10

美國食品和藥物管理局 FDA的管理與監督責任

美國食品和藥物管理局 (FDA) 是屬於美國衛生和公眾服務部 (HHS) 的一個聯邦機構。美國食品和藥物管理局負責管理與監督食物安全，營養保健品，藥品，疫苗，血液製品，生物製品，醫療器材，電子產品，化妝品，獸藥產品，和煙草製品。

美國食品安全現代化法案 (Food Safety Modernization Act FSMA) 在國會獲得通過，並在2011年由美國總統歐巴馬簽署成為法律。新法的目的是確保美國的食品供應是安全的，將重點從應對食品污染轉為預防食品污染。新的法律授權FDA根據風險評估而增加檢查的頻率, 包括國內糧食生產和國外進口食品。營養保健品的監管是根據營養保健品健康與教育法案 (Dietary Supplement Health and Education Act) 。

美國食品和藥物管理局並控管藥品審批過程 (drug approval process), 非處方櫃檯藥品 (OTC drugs) 和處方藥 (prescription drugs) 的標籤，以及藥品生產標準。另外，FDA控管疫苗 (vaccines) 的批准和製造，確保安全的血液供應，並建立生物製品標準。

此外，FDA有權監管醫療設備和某些電子產品，例如那些會發出輻射或超音波的產品。 FDA也有法規確保化妝品和獸醫產品的安全。家庭吸煙預防和煙草控制法 ( Family Smoking Prevention and Tobacco Control Act of 2009) 授權FDA制定煙草產品行銷與標籤的規則。

參考資料:

美國食品和藥物管理局 (FDA)

http://www.fda.gov/AboutFDA/Transparency/Basics/ucm194879.htm

http://www.fda.gov/Food/FoodSafety/default.htm

眾律國際法律事務所 專利工程師暨法務專員林春宏

美國柏克萊加州大學 分子生物學士
美國柏克萊加州大學 資訊管理 碩士
加拿大英屬哥倫比亞大學 法律博士

2012-12-10

The Regulatory Responsibilities of the U.S. Food and Drug Administration (FDA)

The U.S. Food and Drug Administration (FDA) is a federal agency of the U.S. Department of Health and Human Services. The FDA is responsible for regulating food safety, dietary supplements, drugs, vaccines, blood products, biologics, medical devices, electronic products, cosmetics, veterinary products, and tobacco products.

The FDA Food Safety Modernization Act was passed by the Congress and signed into law by President Obama in 2011. The new law aims to ensure that the food supply in the United States is safe by shifting the focus from responding to food contamination to preventing it. The law has mandated increased inspection frequency based on risk, including domestic food production and foreign food imports. Dietary supplements are regulated as foods according to the Dietary Supplement Health and Education Act.

The FDA also regulates the drug approval process, over-the-counter (OTC) pharmaceutical drugs and prescription drug labeling, as well as the drug manufacturing standards. In addition, the FDA regulates the approval and manufacturing of vaccines, ensures the safety of blood supply, and establishes biological product standards.

Furthermore, the FDA regulates medical devices and certain electronic products such as those that emit electromagnetic radiation or ultrasound. The FDA also ensures the safety of cosmetics and veterinary products. The Family Smoking Prevention and Tobacco Control Act (2009) gave FDA the authority to set requirements for marketing and labeling of tobacco products.

References:

U.S. Food and Drug Administration (FDA)

http://www.fda.gov/AboutFDA/Transparency/Basics/ucm194879.htm

http://www.fda.gov/Food/FoodSafety/default.htm