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食安事件的反省：食品安全治理的重心在風險評估

眾律國際法律事務所   黃文政

2014.10.23

一、前言

食用含瘦肉精的牛肉有多少風險?  狂牛症究竟應如何根絕?  進口蘋果的農藥殘留最大容許量應訂多少？這些都需要科學證據來回答。因此現代食品安全治理有一套法則：無科學則無評估、無評估則無管理。無論是美國或歐盟，都沿用這個基本架構，將整個風險行政程序區分為風險評估、風險管理與風險溝通三個階段。而其中，最重要的就是風險評估。風險評估是指，借重科學研究對特定物質或製造方法進行評估，使主管機關了解該特定物質或製造方法所帶來的風險，並藉由評估結果制定實際的管理方案。因此，風險評估的好壞決定最後風險行政行為(可以是行政命令或行政處分)的品質。一個好的行政行為，實應立基於充足資訊的蒐集與分析。針對風險行政，以科學證據為基礎的風險評估扮演著加強專業、正當化行政決定的重要角色。

二、誰來進行風險評估

食品安全衛生管理第4條規定，主管機關採行之食品安全管理措施應建構風險評估體系。前項風險評估，中央主管機關應召集食品安全、風險評估專家學者及民間團體組成食品安全風險評估諮議會為之，其組成、議事、程序與範圍及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。

依照目前公布的食品安全風險評估諮議會設置辦法草案，辦法第2條規定，將風險評估定義為以科學為基礎並由危害鑑定、危害特徵描述、暴露評估及風險特徵描述等四步驟組成的程序。草案辦法第3條並且規定，由食品安全風險評估諮議會負責風險評估一應事項。因此，依據現行法，我國的食品風險評估由食品安全風險評估諮議會為之。

根據草案辦法第4條規定，食品安全風險評估諮議會置召集人一人，由衛生福利部食品藥物管理署（以下簡稱本署）署長或其指定人員擔任，副召集人一人至二人由署長聘任之，諮議委員十四人到十八人，由署長遴聘食品安全及風險評估專家、學者及相關民間團體代表擔任之。署外委員不得少於總委員人數之三分之二，且任一性別不得少於總委員人數三分之一，任期二年，期滿得予續聘。召集人及副召集人為當然委員。

由上述草案辦法可知，制度設計上，這個食品安全風險評估諮議會類似我國行政實務上流行的專家委員會，與環境影響評估審查委員會的組成方式相似，但是只負責諮詢與意見提供，不像環境影響評估審查委員會，沒有實質的風險管理決定權，無法決定是否特定食品可以進口或進口蘋果的農藥殘留最大容許量應訂多少。然而，綜觀我國的專家委員會實務與借鏡歐盟風險行政法制後，上述辦法可能存有以下隱憂。

其一、我國的風險評估專責機關，在組織設計上，未能效法歐盟的組織設計，將風險評估與風險管理分別由不同機構負責，由衛生福利部以外的獨立行政委員會負責風險評估。當風險評估與風險管理在制度上無法分離時，我國可能重演過去在上個世紀一九九零年代歐盟行政官僚透過操縱委員會專家，利用科學意見為英國含狂牛症風險的牛肉背書，將經濟利益置於公眾健康之上的醜聞發生，最後導致歐洲民眾與歐盟各會員國政府當年對歐盟的食品安全治理完全失去信任。此外，我國過去在環境影響評估的行政實務上，也發生過政府透過首長遴選專家，操縱環境影響評估，大量做出第一輪環評有條件通過的結論，避免進入真正有實質民眾參與的第二輪正式環評的情形，以致近年來衍生多項爭議司法案件如中科三期等，主管機關的環評結論被行政法院撤銷的案件。因此，主管機關在制度設計上似應引以為鑑。將風險評估與風險管理在組織上分離的目的在於，由獨立的科學專家組成的風險評估委員會負責風險評估，方能比較期待科學意見不為政治操縱，不為特定政策結論背書，避免科學問題政治化。

其二、依据歐盟執委會公布的白皮書，風險評估委員會的組成應符合獨立、透明與優越三大原則。我國草案辦法第4條雖然要求諮議委員十四人到十八人，由署長遴聘專家及相關民間團體代表擔任之，署外委員不得少於總委員人數之三分之二。然而，根據「優越原則」，外部專家委員是常任無給職，在兼任性質濃厚下，是否能撥出更多的時間專注於風險評估，不免讓人質疑。歐盟就曾經發生改革後成立的「食品安全委員會」(European Food Safety Authority, EFSA)消極受理孟山都基因改造作物申請案的實例，僅就申請方孟山都提出的資料進行審查，並未針對孟山都的申請案自行進行實質調查，因此廣受批評。其次，根據「獨立原則」(independence)，草案辦法第7條雖然規定若干迴避事項，卻未能明文要求參與專家應揭露其研究是否受政府或企業補助之事實，藉以判斷是否有應予迴避的必要。解釋上，似應靈活應用草案辦法第7條「本署認為委員有不能公正執行職務之虞者得要求委員迴避」此一概括條款，務求受遴選委員真能「獨立於廠商之外」進行評估。最後，根據「透明原則」(independence)的要求，諮議會應公開其風險評估使用的科學方法、標準或假設讓公眾與利害關係人知曉。這樣的要求，不僅在於落實人民知的權利，也能使主導風險評估的食品安全風險評估諮議會受到外部監督，監督其評估所使用的科學方法、標準或假設是否能通過科學社群的檢驗。然而，透明化的要求仍應有其界限，為避免專家在鎂光燈下不能真正獨立進行評估，針對實質科學審議的過程，似以閉門會議為宜。

其三、本辦法缺乏提供利害關係人參與風險評估與風險溝通的具體機制。風險溝通，實為現代風險行政中不可或缺的一環，民眾需要知道其所面臨的風險是什麼，其所承擔的風險有多大，政府打算如何進行風險管制。透過風險溝通，我們才能讓民眾、利害關係人如廠商、外國進口商了解本國政府打算如何管理風險，並接受他們的批評與建言，進而落實直接民主，彌補代議政治下可能產生龐大的代理成本(或者說恐龍政府)。更甚者，透過利害關係人於風險評估程序中的參與，更能適時補充專家原本可能欠缺的在地知識，提昇風險評估本身的科學合理性。草案辦法第4條雖然要求諮議委員由相關民間團體代表擔任，但仍與在具體個案中落實利害關係人參與及風險溝通的理想西方行政實踐，有很大的距離。因此，本文建議，草案辦法應增加在風險評估程序中，提供利害關係人參與會議的機會與表達意見的權利。並且，在最後風險管理階段，政府在做出風險決定前，也應賦予利害關係人參與之機會，不要讓風險決定為科學因素考量所獨占，透過利害關係人參與，讓科學以外重要的社會或倫理價值考量，納入主管機關的風險決定考量中。