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透視食安危機：政府發現食品不法行為的能力不足

眾律國際法律事務所 黃文政

2014.10.17

一、   背景事實

你吃的安心嗎？ 近年來食品不法事件一再爆發，最近新聞更報導廠商用飼料油或工業用油混入食用油的醜聞。由於很多糕餅製作、餐廳菜色都要用油，以目前的規模看來幾乎全台每個人都早已暴露在廠商不良行為引發的風險中。盡管食品衛生管理法一再修法，越來越嚴，行政罰金額一再地創新高，似乎完全無法嚇阻食品不法事件。我們不禁想問，台灣的食品安全治理到底出了甚麼問題？

二、   食品不法事件發生的主要原因

針對食品不法事件，政府近年來的修法多集中於提高相關罰責。然而，首先過高的行政罰，不僅可能直接導致廠商破產 ，直接影響其與上下游廠商的交易，還可能排擠可能應有的民事受害者賠償。

其次，在法律經濟分析下，一套完整的嚇阻理論，應該設定在使廠商的不法所得小於或等於政府發現廠商不法行為的機率乘以懲罰廠商不法行為的罰鍰數額 ，才可能有嚇阻效果。從有效嚇阻的角度，單純追繳廠商的不法所得(perfect disgorgement)可能是不夠的，因為不法行為都存在黑數 ，若欲達到嚇阻目的，當政府發現廠商不法行為的機率越低時，政府懲罰廠商不法行為的金錢數額就必須相應提高 。由於過高的行政罰可能產生對民事賠償或該廠商其他契約關係的排擠效應，政府裁罰的金額有實際上的限制。因此，為達到有效嚇阻，政府應設法提升其發現廠商不法行為的能力。因為政府發現廠商不法行為的能力越低，則相應地其發現廠商不法行為的機率越低，廠商越有可能成為風險愛好者，敢於從事食品不法行為。

相較於一般人，廠商更適合套用理性選擇理論，被假設為經濟上理性的人 。誠然目前在刑法上加重處罰該類廠商的呼聲不斷，使用刑法處罰不法行為人也相應於國人的應報感情。然而，俗話說：殺頭的生意有人做，賠錢的生意沒人做。政府欲真正嚇阻廠商的不法行為，應從經濟人的角度出發，大幅提升發現廠商不法行為的機率。否則，此類事件只會一再重演，使民眾完全喪失政府食品安全治理的信心。

三、   解套方案：有效提昇發現食品不法行為的能力

食品衛生管理法§7規定，業者應實施自主管理，確保食品安全 。且不論業者自主管理(Self-Regulation)的制度設計，在西方已有其悠久的傳統，不同於我國。即便在西方社會，自主管理真正要發揮功能，尚需搭配若干配套措施，其中包括：該產業有嚴密的組織工會、該產業的私益與公益有高度重疊、該產業的構成廠商有誘因相互監督。如未能滿足上述條件，期盼業者自主管理食品安全實屬空談 。

荷蘭學者Havinga認為，與其寄望食品製造商自主管理，不如思考由零售商超市聯合制定食品安全標準，要求其食品供應商必須滿足於安全標準，此一途徑。理由分析如下：

其一、現代超市往往控制大部分的食品販售通路；

其二、大型超市擁有強大的採購力量，可迫使其供應商遵循其安全標準；

其三、包括從國際 、歐洲 、乃至國內層級 ，各國超市往往聯合推出一致的安全標準，供應商缺乏選擇空間；

其四、歐盟一般食品規則§17第1項同樣要求超市等零售商必需對其銷售食品的安全性負責，超市可藉此要求其供應商負起責任，以有效降低其本身的法律風險；

其五、超市安全標準可增加消費者信心與消費意願。

盡管如此，所謂的超市食品安全治理，仍有其限制。以荷蘭為例，該國目前的超市食品安全治理，僅限於超市品牌食品或新鮮食品。此外，沒有證據指出荷蘭的超市同業公會（the Dutch Retailers Organization, CBL ）曾經透過超市成員間的相互協約去控制其成員行為。再者，每個超市真正負責此項業務的人員往往只有一到兩個。超市食品安全標準的落實，往往外包給私人檢驗機構去檢驗其供應商，而該等私人檢驗機構又受僱於食品供應商 。然而，超市食品安全標準已自上個世紀九零年代起於西方世界興起，逐漸遍及已開發世界國家，其儼然已對全球與在地食品安全治理提供助益也形成挑戰 。

回到我國，從財力、人力、知識各方面來比較，且不論我國超市與便利商店是否也有形成零售商食品安全治理的條件。對比政府，這些控制通路的零售商，不僅與製造商同屬食品衛生管理法§3第7款規定範圍內的食品業者，同樣應對食品安全負責，也比政府更有財力、人力、知識去發現食品不法行為。食品安全信心的崩潰，到最後不只政府，所有的食品業者與消費者在內，所有人都是輸家。政府若能善用執法策略，迫使此類包括超市、大賣場、便利商店在內的食品銷售商，主動發揮其採購經濟優勢與行內知識（例如統一集團同時製造食品也經營7-11便利商店），要求其食品供應商提昇其產品採購的安全標準，積極查核其供應商提供的食品是否符合其設定的安全標準。透過策略性執法，政府可迫使控制通路的零售商轉嫁政府對其施加的執法壓力給食品製造商。如此方有可能大幅提昇發現食品不法行為的機率與能力，從而也能真正提昇我國食品安全規範對廠商食品不法行為的嚇阻能力，重建國人對政府食品安全治理的信心與台灣做為美食王國的美名。

參考文獻：

T. Havinga, Private Regulation of Food Safety by Supermarkets, 516 Law & Policy, October 2006。

胡博硯、黃文政，「我國新修正食品衛生管理法之解析與反省：回應食安危機」，台灣法學雜誌第238期，2013年12月。