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「WTO動植物防疫、檢疫與檢驗協定第5.7條下之暫時性措施」與「預防原則」間之關聯

眾律國際法律事務所  黃文政

2014.11.03

一、               前言

這幾年我們常常聽到一個說法，一旦我國國內發生食安危機，進口國外國政府往往立即以「暫時性措施」、「預防性措施或預防原則」為名義，限制我國問題食品進口。這樣看起來，似乎「暫時性措施」與「預防性措施」是同一回事。然而假使是同一回事，我們不禁想問何者對廠商的出口利益影響較大，從出口商的角度，應如何看待「WTO動植物防疫、檢疫與檢驗協定(SPS 協定)第5.7條之暫時性措施」與「預防原則」之間的關聯。

二、               「SPS協定第5.7條之暫時性措施」與「預防原則」的意涵

(一) 「SPS協定第5.7條之暫時性措施」之意涵

「SPS協定」第5.7條規定，當相關科學證據尚不充分時，各會員國可依現有的科學證據，包括相關國際組織及其他會員的檢驗或防檢疫措施資訊，對進口商品暫時採行某些檢驗或防檢疫措施。惟在此情況下，各會員國應設法取得更多必要之資訊以資進行客觀的風險評估，並應在合理期限內檢討針對特定進口商品之檢驗或防檢疫措施是否應維持。

因此，從該條來看，進口國依據「SPS協定」第5.7條主張暫時性措施，應滿足以下四個要件：

其一、現有相關的科學證據不充足，無法完成風險評估；

其二、各國可依現有的科學證據，暫時實施防疫、檢疫或檢驗措施，限制特定國家含特定風險物質的商品進口；

其三、各國在採取暫時性措施後，仍應積極蒐集科學證據，以求完成風險評估；

其四、各國並應在合理期間內，將科學進展衍生的新資訊列入考量，檢討現存的暫時性措施是否應予維持。

由上述四個要件可知，進口國依據「SPS協定」第5.7條發動暫時性措施的第一個前提要件，就是現有相關的科學證據不足，無法完成風險評估，例外讓進口國可以臨時採取暫時性措施限制食品進口。

(二) 「預防原則」在食品法上的應用

由於「預防原則」普遍用於各個風險管制領域，包括食品安全、環境保護或消費者保護在內，在此為了聚焦討論，我們將討論限制在「預防原則」於食品法上的運用，並探究其與「SPS協定」第5.7條之關聯。

針對「預防原則」在食品法上的運用，一般來說都會參考歐盟法制的規範設計。歐盟一般食品規則第7條規定，在特定的情況下，依據現有的科學資訊做出的風險評估，認為存有侵害健康的可能性存在，儘管對此科學意見上仍存在不確定性，在等待更多的科學資訊以完成風險評估前，允許主管機關，就聯盟所設定的健康保護標準，採取暫時的且有必要的預防性措施。此類措施，必須合比例、以保護健康必要為限限制貿易、考量科技與經濟上的可行性。並且該類暫時性預防措施應於合理期間內進行審查其是否應維持，審查應考量實施措施後是否已有新科學證據得以完成風險評估，並且考量該風險的性質。

本條背後的精神是，政府不需要等待「科學上有確定成果發現時」，才介入風險管制，因為等待可能導致一旦風險實現時有無法回復或不可逆轉的損害，因此一旦有一定的科學證據指出有風險，即便是否實現、如何實現仍有許多不確定性，仍應允許政府提前採取「預防性措施」介入之。

(三) 「預防原則」與暫時性措施之比較

首先，由上述討論可知，「預防原則」在食品法上的運用，前提在於有科學不確定性存在，「WTO上訴機構」(the Appellate Body of the WTO, WTO爭端解決機制最高審)於日本限制蘋果進口措施案(Japan-Apples, 2003)中特別指出，暫時性措施的發動要件在於「科學證據不足以完成風險評估」，而非「存有科學上的不確定性」。「科學不確定性」與「科學證據不足」在概念上無法相互替代。各會員國依據「SPS協定」第5.7條所得發動的暫時性措施，並不當然等同以「科學上的不確定性」為前提可發動的「預防原則」。

其次，在早期的WTO判決中，「WTO上訴機構」(the Appellate Body of the WTO)於歐盟荷爾蒙案 (EC-Hormones)，不僅迴避回答「預防原則」得否成為國際貿易法上的習慣國際法或一般原則而為被告進口國所主張，且明確指出「SPS協定」並未明文納入「預防原則」，因此各進口國不能單單引用「預防原則」豁免其在採取防疫、檢疫或檢驗措施時，「SPS協定」要求的科學證據與風險評估義務。此外，「SPS協定」僅僅於第5.7條設計有運用「預防原則」之可能。然而，上訴機構仍指出，「預防原則」不僅在「SPS協定」第5.7條的條文中找到運用空間，「SPS協定」第3.3條尚且承認各國可自主決定其「容許風險高度」，必要時可提早介入風險，避免其實現，這一點也符合「預防原則」的精神。

晚近，「WTO上訴機構」(the Appellate Body of the WTO)於美/加持續暫停義務(US/Canada-Continued Suspension, 2008)一案似乎已轉變態度，不僅明白承認「SPS協定」第5.7條屬於「預防原則」的一種特殊型態，尚且指出因為科學有不斷演進的特性，新科學證據的發現，有可能衝擊目前科學對於特定風險(如基因改造食品)的固有定見，造成一個新的科學證據不足以完成風險評估的狀態，而有依據「SPS協定」第5.7條發動暫時性措施之可能。這樣的解釋方法，等於在緊急事件下一時欠缺足夠科學證據完成風險評估的類型外，又創造了新科學發現可能衝擊舊科學意見的可靠性此一適用上的新類型，無疑將「科學上不確定性」此一概念再度偷渡進「科學不足完成風險評估」的要件中，擴大暫時性措施運用的範圍，使之重新貼近「預防原則」的原本意涵。

三、               結論

「預防原則」是一個兩面刃，在保護公眾健康的同時，也可能過度限制科學上的創新與商業利益，例如美國很多基因改造食品遲遲無法進入歐盟，就是最好的明證。因此，當晚近WTO上訴機構在態度上逐漸重新轉向支持「預防原則」時，同時也為全球食品大廠創造更多貿易上的障礙與技術創新上的限制。